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全总集体合同部部长张建国深入解读集体协商制度

  近期,中工网记者与一些企业经营者座谈,在谈到当前经济形势和劳动关系问题时,一些企业经营者对推行集体协商制度的必要性、可行性以及它对企业和社会经济发展的影响等,存在一些不同的认识和质疑声音。为了让不同观点得到充分的交流和碰撞,增强对集体协商制度的正确理解和认识,中工网记者将这些企业经营者的质疑梳理汇总成若干个问题,并就这些问题采访了全国总工会集体合同部部长张建国同志。现将访谈全文刊发如下,供大家学习参考。

  集体协商制度是市场经济体制题中应有之义

  记者:有些人认为集体协商制度与市场经济体制相悖,企业工资应由劳动力市场调节和决定,集体协商制度是对市场机制的不当干预。

  张建国:在市场经济条件下,职工工资应该由劳动关系双方通过集体协商确定,集体协商本身就是“市场调节和决定”的题中应有之义,并非对市场的不当干预。

  国家“十二五”规划纲要明确提出,要按照“市场机制调节、企业自主分配、平等协商确定、政府监督指导”的原则,形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和增长机制,这是市场经济条件下企业工资分配应当遵循的基本原则。之所以企业职工工资应当由劳动关系双方通过集体协商确定,这既是我国发展市场经济的必然要求,也是国际惯例。事实上,资强劳弱是市场经济条件下一种普遍现象,这就使得在很多情况下,如果由劳动者个体与企业协商劳动报酬,企业往往会极力压低工人工资,出现企业向劳动者支付的劳动报酬不能真正反映劳动力价值的现象。

  如果从市场经济所应遵循的公平原则看,资本和劳动之间的利益关系长期处于不平衡、不公平的状态,不仅会扭曲市场中劳动力价格的形成机制,而且也会在某种程度上颠覆市场经济赖以建构的制度基础。若要建构完善的市场经济体制,就要通过相应的制度设计来矫正这种不公平。

  正因为如此,从1994年《劳动法》正式颁布,集体协商制度在我国确立了法律地位,各地开始进行集体协商工作的探索实践,经过近二十年的发展,集体协商工作覆盖面不断扩大、社会影响力不断提高。随着集体协商工作实践的不断深入,党中央、国务院对集体协商工作的要求也越来越深化,越来越具体。

  ——2018-04-23,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出全面实行集体协商制度。

  ——2018-04-23,国务院政府工作报告将“推动企业建立工资集体协商制度”作为提高企业职工工资水平,建立企业职工工资正常增长和支付保障机制的重要举措,向各级政府提出明确要求。

  ——2018-04-23,国务院政府工作报告提出“鼓励和支持困难企业与员工协商薪酬”,对金融危机条件下开展工资集体协商工作提出了具体要求。

  ——2018-04-23,全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,将集体协商贯穿于“构建和谐劳动关系”、“深化工资制度改革”和“改善民生行动计划”等重点内容之中,提出要“不断扩大集体合同覆盖面”。

  ——2018-04-23,党的十八大报告将“推行企业工资集体协商制度,保护劳动所得”作为千方百计增加居民收入的重要举措。

  ——2018-04-23,国务院批转《关于深化收入分配制度改革的若干意见》提出,“以非公有制企业为重点,积极稳妥推行工资集体协商和行业性、区域性工资集体协商,到2015年,集体合同签订率达到80%,逐步解决一些行业企业职工工资过低的问题”。“加快收入分配相关领域立法。研究出台社会救助、慈善事业、扶贫开发、企业工资支付保障、集体协商……等方面法律法规。”对集体协商工作的推进方式、推进重点和具体目标都提出了具体要求。

  ——2018-04-23,党的十八届三中全会进一步要求,“健全工资决定和正常增长机制,完善最低工资和工资支付保障制度,完善企业工资集体协商制度。”

  ——2014年,李克强总理在政府工作报告中也强调,“健全企业职工工资决定和正常增长机制,推进工资集体协商,构建和谐劳动关系。”这些都说明,党中央、国务院对集体协商制度的建立与实施,态度是鲜明而坚定的。从“全面实行集体协商制度”,到“不断扩大集体合同覆盖面”,再到“完善企业工资集体协商制度”,体现了党中央、国务院对集体协商制度建设的要求不断提高,也反映了集体协商工作不断深入发展的实际需要。

  在实践中我们看到,工会作为和资方“平起平坐”的社会团体,能够代表劳动者与资方进行博弈,而实现这一目标的主要手段就是开展集体协商,由劳动关系双方根据市场供求关系就劳动报酬、劳动条件和福利待遇等进行集体协商,调整劳动关系双方的利益,使之保持动态均衡,并使双方效用最大化,这就是发展市场经济必须建立集体协商制度的原因所在。因此,集体协商制度是市场经济体制的重要组成部分,只要坚持发展社会主义市场经济,就一定要通过集体协商来处理劳动关系双方之间的利益关系、平衡劳动关系双方利益分配,化解劳动关系矛盾。没有这样的制度安排,市场经济体制必将是不完善的,甚至是不公正的。

  记者:有人认为集体协商制度侵犯企业经营自主权,是否开展集体协商应由企业自主决定,不应强制开展,更不应由法律进行硬性规定。

  张建国:集体协商制度不是对企业经营自主权的侵犯,因为不能把企业经营自主权错误地等同为企业经营者单方面决定企业内部劳动关系双方利益分配的权利。的确,在市场经济条件下,职工工资应由劳动力市场机制调节并由企业自主决定,但职工工资由企业自主决定,并不等同于由企业经营者单方面决定。

  在社会主义市场经济条件下,只要企业不违背国家法律法规和最低工资标准等强制性规定,企业在确定劳动者劳动报酬及其增长幅度时享有充分的自主权,这是企业作为独立法人享有的权利。但是,现实中存在着“我的企业我说了算,凭什么协商确定工资”的认识误区,实际上是一些企业经营者错误地把企业自主分配等同于企业经营者自主决定。

  事实上,企业是资本和劳动的结合体,没有劳动,资本不可能升值;没有资本,劳动的价值也不可能实现。这意味着,劳动者投入的劳动和企业经营者投入的资本结合起来,才能创造利润,只有工资与劳动生产率提高同步增长,才能保持劳动力供给的持续稳定提升,激发职工的劳动热情和创新活力,引导职工对未来进行人力资本投资,体现经济发展的目的;同时只有劳动生产率不断提高,企业才能在竞争中得以发展,进而有条件保证职工工资的不断增长。只有劳动关系双方利益基本均衡,各得其所,互利共赢,企业才能实现可持续发展。

  因此,企业自主分配和劳动关系双方协商确定劳动者工资水平和福利待遇,是一个有机统一的整体,不能将两者对立起来。所谓的企业自主分配,就是必须采取集体协商的方法确定劳动报酬增长的幅度和工人的各项福利。之所以要有法律的强制性规定,是因为在实践中,有一些企业经营者总是以各种各样的理由拒绝开展集体协商,而职工方缺乏有效的制约手段,从而使得集体协商在平衡劳动关系双方利益分配、构建和谐劳动关系方面的独特作用难以得到充分发挥,因此有必要从法律上对企业开展集体协商做出强制性规定。

  

  集体协商制度是发展和谐劳动关系的根本之途

  记者:有人认为集体协商不利于企业劳动关系和谐发展,集体协商制度容易导致职工对工资收入期望过高,甚至会导致职工盲目要求涨工资,引发劳动纠纷,激化劳动关系矛盾。

  张建国:当前,我国劳动关系总体上是和谐稳定的,但也面临一些问题和矛盾。这些问题和矛盾主要集中在企业,引发的原因可能多种多样,但症结在于一些企业没有很好地贯彻落实国家的法律法规以及有关政策,职工权益受到侵犯;企业收入分配制度不合理,一些劳动者没有合理地分享企业发展成果。

  虽然随着我国经济社会的快速发展,社会财富的总量在不断增加,劳动者收入增长的幅度和绝对值随之也有了较大幅度的提高,但是,社会财富这块“蛋糕”的分配却不尽合理,尤其是在初次分配过程中,一些劳动者面临着“付出的多,得到的少”的困境,这也成为当前一些地方企业劳动关系矛盾高发、多发的根本原因。

  解决这些矛盾,必须有制度安排。这样,才能及早发现劳动关系矛盾,抓住苗头性、倾向性问题,见微知著、主动应对,防止小问题演变成大问题、简单问题演变成复杂问题、局部问题演变成全局问题。要做到这些,当前,最重要的是要通过集体协商合理调节企业工资收入分配;进一步完善最低工资制度,把握好最低工资调整的时机和力度,努力使最低工资标准增长幅度适当高于社会平均工资增长幅度;加快建立企业职工工资正常增长机制,积极稳妥地推动工资集体协商扩大覆盖范围,建立和完善企业与职工的利益共享机制,促进企业在效益增长的同时同步增加职工工资,努力使生产一线职工工资增长幅度适当高于职工平均工资增长幅度,逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重;健全工资支付保障机制,切实根治拖欠职工工资等问题。

  当然,在我国,通过集体协商合理调节企业工资收入分配,绝不仅仅是为了维护劳动者权益的需要,也是构建和谐劳动关系的内在要求。这一点,在集体协商制度的建设和实施上体现得尤为明显。不论是我国现行法律中有关集体协商的相关规定,还是将来的国家集体协商立法,始终应该坚持的宗旨就是平衡劳动关系双方利益、构建和谐劳动关系。

  事实上,以平衡劳动关系双方利益、构建和谐劳动关系为宗旨的集体协商制度,只要其作用得到充分发挥,不仅会有效引导职工有序表达合理利益诉求,而且会切实增强劳动者对企业的认同感和向心力,充分激发劳动者的工作积极性。

  一方面,开展集体协商,会督促企业更好地贯彻落实劳动法律法规赋予工人的权利,使得一些企业事实上存在的劳动者长期超时加班、合法权益得不到保障的现象得以有效遏制,从而确保劳动者有更多的时间精力去提升自身素质。

  另一方面,劳动者通过集体协商获得合理的劳动报酬,合理分享企业发展成果,意味着他们会自觉地把企业和自己视为利益共同体,充分发挥自身的积极性、主动性和创造性,努力工作,创造更多的财富。这说明,开展集体协商,是为了形成企业内部的利益共享机制,使劳动关系双方真正成为利益共同体、事业共同体、命运共同体,通过职工与企业共建共享,实现劳动关系双方互利共赢的目标。

  实践也充分证明,开展集体协商是化解劳动关系矛盾、构建和谐劳动关系的有效途径。反倒是在一些企业,由于没有建立集体协商制度,劳动者合理利益诉求得不到充分满足,就有可能出现工人以无序的集体停工方式表达诉求,而这才是劳动关系矛盾激化甚至演变成群体性事件的主要原因甚至是决定性因素。

  记者:有人认为欧洲的一些国家由于广泛推行集体协商制度,从而导致劳方过于强势,对经济发展产生负面影响,出现企业外迁,投资者选择在不设工会的国家和地区办企业等现象。当前,中国力推集体协商制度也会造成企业投资减少甚至撤资,尤其是对中小企业影响更大,不利于企业和社会经济发展,最终会导致员工、企业、区域经济发展“三输”的结果。

  张建国:理论和实践都表明,集体协商不仅不会影响外商来华投资办厂,还会对改善我国的投资环境产生良性影响,会促进企业发展,实现劳动关系双方互利共赢。

  当前,我国劳动关系中最大的问题是资方过于强势而劳方过于弱势,集体协商制度只是要改变这种资强劳弱的格局,让劳动关系双方力量实现动态均衡,而不是追求劳方相对资方的强势。事实上,从我国的实际情况看,集体协商制度在一定程度上增强了劳方的力量,对提升工人工资产生了一定的促进作用,但还根本谈不上影响企业正常发展,更谈不上会对我国的投资环境产生不良影响。

  因为,在投资环境诸多因素中,市场机会、市场的深度和广度、区域发展的空间、经济成长性、产业配套、劳动力素质、政治风险和政策法律环境,特别是劳动关系和谐程度、稳定程度等因素比劳动力成本变化对企业更重要、影响更深远。一些调研资料显示,当前,我国企业的劳动力成本大约占企业生产成本的10%左右,一些制造业、建筑业企业劳动力成本占比更低。因此,劳动力成本适当提升,构不成对企业正常生产经营的威胁,更谈不上影响我国的投资环境。

  即便在上世纪90年代,我国的劳动力成本在亚洲地区也不是最低的,当时也没有发生大规模的外资转移,说明劳动力成本的适当提升并非影响投资环境的决定性因素。我们还应看到,在我国,工会在开展集体协商时,始终坚持“促进企业发展、维护职工权益”的原则,根据企业生产经营状况和职工意愿要求,综合考虑地区、行业平均工资水平,当地政府发布的最低工资标准、工资指导线、人力资源市场工资指导价位和行业人工成本信息,本地区城镇居民消费价格指数等因素,通过集体协商找到劳动关系双方利益契合点和平衡点,从而使劳动者的诉求能够保持在理性适度的范围内,并且能够实现劳动关系双方的互利共赢。

  与此同时,通过集体协商使劳动者获得公平合理的劳动报酬,进而促进劳动条件、劳动标准的大体一致,既可以使企业能够更公平竞争,又可以对少数居于产业链低端,缺少技术含量,甚至不能保障劳动者合法权益的企业形成“倒逼效应”、“挤出效应”;既能够有力地推动企业转型升级,增强企业参与市场竞争、抵御市场风险的能力,也会有力地推动经济发展方式转变,从而实现员工、企业、区域经济发展“三赢”的局面。

  

  企业可持续发展必须依靠劳动关系双方共同努力、共享成果

  记者:有人认为集体协商说是调整工资,协商中工资可升可降,但是,当企业受经济形势影响,遇到经营困难,甚至出现亏损时,劳方不可能考虑资方的利益和企业发展,也不会对企业亏损承担责任,谈判减薪不可能实现。

  张建国:党的十七大报告提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重”,相对于党的十六大提出的“坚持效率优先、兼顾公平,初次分配注重效率,发挥市场的作用”的提法,更加注重初次分配中的公平。党的十八大报告提出“实现发展成果由人民共享,必须深化收入分配制度改革,努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步,提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。”2018-04-23,国务院批转关于深化收入分配制度改革若干意见提出,“深化收入分配制度改革,要坚持共同发展、共享成果”,明确了在市场经济条件下,解决初次分配中的公平问题,不能靠政府的强制,必须通过集体协商,建立工资共决机制,这是深化收入分配制度改革,提高劳动报酬在初次分配中比重的重要举措。因此,国务院提出“以非公有制企业为重点,积极稳妥推行工资集体协商和行业性、区域性工资集体协商”,“促进中低收入职工工资合理增长。建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定及正常增长机制”,逐步解决一些行业企业职工工资过低的问题。

  事实上,集体协商的本质是调整工人收入,在协商谈判中,工人收入可升、可平、可降,每个年度究竟是什么样的谈判结果,还应视企业发展经营情况而定。

  虽然集体协商的结果有时候会表现为加薪,但是集体协商作为一项制度,其功能是建立劳动关系双方沟通协调的平台,使劳动者可以畅通地表达意见诉求,也使企业的各项决策及时取得职工的理解支持,通过协商谈判使劳动关系更加和谐稳定。

  集体协商作为劳动关系双方平衡利益关系的一项重要制度,其目的是使企业经营者能够和工会就工资问题真正坐下来协商谈判,至于集体协商程序启动后,劳动关系双方达成的共识是加薪还是降薪,要取决于劳动关系双方根据经济发展形势、企业经营状况等多种因素,在充分博弈之后共同确定。换言之,通过集体协商既可以加薪又可以降薪,不能错误地将集体协商等同于加薪。

  我国开展集体协商,工会始终坚持的是劳动关系双方利益的有机平衡,在维护劳动者获得合理劳动报酬权益的同时,也要充分考虑企业的可持续发展;在维护劳动者当前利益的同时,也要着眼劳动者的长远利益发展。

  2008年,为应对国际金融危机的冲击,中华全国总工会向各级工会提出,大力开展以保岗位、保工资、实现“稳员增效”为重点内容的工会与企业、职工的“共同约定行动”,就是通过协商谈判,达成广大职工与企业和衷共济、应对挑战,倡导劳动关系双方形成利益共同体、事业共同体、命运共同体的理念。“共同约定行动”的实践充分表明,在企业生产经营遇到困难时,通过集体协商不仅可以适当降低职工的利益诉求,而且还可以凝聚职工与企业同舟共济、共度难关的强大合力,那种认为劳方不可能考虑资方利益和企业发展的说法是先入为主的偏颇论断。因为,工人们也都懂得,一旦企业垮了,没有了工作,自己的饭碗也会成为问题。

  记者:有人认为,一些地方启动集体协商的门槛太低,协商谈判范围太广,包括了工资、奖惩、福利等各个方面,而且协商谈判还需要企业提供经营情况等相关信息资料,这可能会使企业的商业秘密难以得到保障。

  张建国:首先,所谓“启动集体协商的门槛太低”系误解。一些地方立法中的相关规定,是为了界定职工和工会的关系,针对的是工会应当代表职工开展集体协商,但工会“不作为”的情形。事实上,不论在西方发达市场经济国家,还是按照我国现行法律,开展集体协商都是法律的明确规定,工会和企业都有权也应当开展集体协商。这在《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》中都有明确规定。

  ——《工会法》第六条规定:“工会通过平等协商和集体合同制度,协调劳动关系,维护企业职工劳动权益。”

  ——《劳动法》第三十三条规定,“集体合同由工会代表职工与企业签订”。

  ——《劳动合同法》第六条规定,工会应当“与用人单位建立集体协商机制,维护劳动者的合法权益”。这些规定说明,启动集体协商不是门槛高低的问题,而是必须如此的问题。

  其次,集体协商内容涉及面再广,也是“万变不离其宗”,都是涉及职工权益的事项。应该说,这些事项既与企业经营管理相关,也与职工自身权益实现相关,是双方共同的事情。既然是双方共同的事情,就不能由企业经营者单方面说了算,而应当由双方集体协商确定。正如《劳动合同法》第四条的规定,“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定。”再次,集体协商过程中,劳动关系双方处于信息严重不对称状态,如果不规定资方的“强制性信息披露义务”,那么集体协商根本就无法进行下去,就会成为资方的“独角戏”,使集体协商制度失去应有的制度价值。因此,国内外法律均规定,在集体协商中,资方有向工会“强制性信息披露义务”。而且,职工一方对于在集体协商中获悉的商业秘密负有保密的义务,如果职工一方没有尽到这一义务,使得企业商业秘密外泄,职工一方应当承担相应的法律责任。由于担心职工一方泄露企业商业秘密而反对集体协商中企业方的“强制性信息披露义务”,注定是一种因噎废食的错误逻辑。

  记者:有人认为,对于工人收入水平高、各种福利待遇好的企业,工人权益已经实现得比较充分了,没有必要开展集体协商。

  张建国:不同企业经营状况不同,工人的收入及福利状况也不一样,工人收入水平高低,福利待遇好坏,不是能否开展集体协商的前置条件。工人的收入水平、福利待遇,只有在不同企业工人之间进行比较,才会有高低、好坏的区别,而集体协商解决的是工人和企业之间的问题,两者是完全不同的逻辑关系。因此,收入水平、福利待遇相对于集体协商是一种外在条件,其好与坏、高与低,与是否开展集体协商没有必然联系。

  换言之,不管外在条件如何,集体协商作为一种制度安排,应当不折不扣地实施。可以说,不论从逻辑上讲,还是从实践看,任何企业都应当开展集体协商,这是发展市场经济的内在要求,也是现有法律的规定。认为工人收入水平高、各种福利待遇相对较好的企业没有必要开展集体协商,是由于没有认识到集体协商制度的实质而产生的错误认识。

  集体协商强调的是劳动关系双方利益共决,而不是必然的为工人增加工资,更不是零和博弈。一方面,集体协商是一种劳动关系双方谈判共决机制,它的反面就是企业经营者单方面决定。如果工人的劳动报酬比较高、各种福利待遇也比较好,但它是由企业经营者单方面决定的,也不能说工人权益实现得比较充分,因为,任何单方面决定的事情,其背后都存在双方不对等的关系,哪怕结果对弱势一方有益,也不过是强势一方的“恩赐”,没有任何制度化的保障,既可能是昙花一现,也可能朝不保夕。

  另一方面,工人的劳动报酬高不高、福利待遇好不好,没有一个绝对的标准,它们是处于动态变化之中的。现在看来较高的劳动报酬,如果一段时间不做调整,在经济发展水平提升之后就可能是比较低的劳动报酬。从这个意义上讲,所谓工人权益是否实现得比较充分,十分重要的衡量标准是看工人的所得与其劳动付出程度以及经济发展水平是否相适应。而要将这一理论目标转变为现实,必须由劳动关系双方通过集体协商进行充分博弈,从而使工人的劳动报酬、福利待遇保持动态发展。

  换言之,只要劳动报酬、福利待遇是在劳动关系双方通过集体协商充分博弈后确定的,就是合理的,就是工人权益实现得比较充分的状态。反过来讲,没有通过集体协商充分博弈确定的劳动报酬、福利待遇,哪怕再高也未必合理,未必符合工人意愿。因此,开展集体协商,不应当有例外的企业。

  

  行业协商是当前推进集体协商的重点形式和主攻方向

  记者:有人认为,目前许多企业都开展了集体协商,没有必要再搞行业集体协商。

  张建国:当前,在一些规模比较大、工会组织化程度比较高的大、中型企业,集体协商的确取得了较好的实施效果。但是,在我国1142万家企业中,小企业数量占到企业总数的95%以上。由于这些企业规模小、职工人数少,工会组织化程度低,在开展集体协商时,工会干部和职工存在着“不敢谈”、“不会谈”的问题,在这些企业单独开展集体协商难度大,即使能够开展集体协商,往往也难以取得实质性的效果。

  与此同时,随着经济发展,“一村一品”、“一镇一品”的特色经济模式越来越普遍,使不同地区呈现出不同的行业特色,同行业企业的集中度越来越高,同行业企业劳动定额、工时工价和工资标准等涉及收入分配方面的问题,往往带有明显的行业特征,行业的成熟发展为开展行业集体协商奠定了坚实基础。

  在实践中,我们还看到,推行行业集体协商,有利于解决中小企业工会因谈判力量弱小而不能谈的问题;有利于降低劳动关系双方协商谈判的社会成本;有利于完善集体协商制度,形成区域、行业、企业协商谈判相互衔接配合的集体协商层级体系。

  从这个意义上讲,相对于企业级集体协商而言,行业集体协商无论在协商层次、覆盖范围、整合资源、人力配备、提升合同质量等方面都有着无可比拟的优势,具有调整劳动关系层次更高、力度更大、范围更广的优点。

  因此,适应经济发展需要,通过充分发挥行业工会组织在集体协商过程中的组织、地位、技能等优势,针对行业的共性问题开展行业集体协商,是扩大集体协商覆盖面,维护中小企业职工权益的有效方式。可以说,不论从发达市场经济国家开展集体协商的成功经验来看,还是我国开展集体协商的具体实践来讲,行业集体协商代表着我国集体协商工作的主攻目标和发展方向,是深化集体协商工作,推动集体协商在更高的层次、更大的范围实现突破性进展的必然选择。

  制定法律完善规则是保障集体协商顺利开展的必要之举

  记者:有人认为在《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》等法律中已有对集体协商的相应规定,没有必要再就集体协商进行立法。现有法律对劳动合同、最低工资、劳动福利等已有足够多的规范,不宜再增加集体协商规范。

  张建国:在劳动法律制度体系中,集体协商制度具有自身独特的价值,是任何其他劳动法律制度所不能替代的。劳动合同制度是用来调整个体劳动关系的,而集体协商制度是用来规范集体劳动关系的,二者无论从调整劳动关系的目的、内容,确立的主体,还是生效的条件、发挥的效力、违约和争议处理的方式等,都存在很大的差异。

  至于最低工资制度,其制度价值只是为劳动者的劳动报酬设置一个不可逾越的底线,它只能保护很小一部分最弱势的劳动者,至于实现绝大多数劳动者权益改善与经济社会相适应,则要靠工会开展集体协商来争取。

  因此,从根本上讲,集体协商制度由于所具有的独特价值,使得其在劳动法律制度体系中甚至处于比劳动合同制度更重要的地位。事实上,劳动法律制度体系发展到一定阶段,一个重要的标志就是建立健全集体协商制度,形成系统完备的调整集体劳动关系的法律制度体系。

  当前,国劳动关系矛盾高发多发,集体停工事件时有发生,一个关键的因素是集体协商制度不够健全完善,其在协调劳动关系方面的作用尚未充分发挥。加之,目前,我国仅是在《劳动合同法》“特别规定”中设置了一节“集体合同”,对集体协商制度进行规范,这种做法既不符合集体协商制度和劳动合同制度的关系定位,又降低了集体协商制度在劳动法律制度体系中的地位。从这个意义上讲,对集体协商制度进行单独立法十分必要而且相当紧迫。

  

  经济形势好差、企业经营盈亏与是否应当开展集体协商没有必然联系

  记者:有人认为在目前我国经济发展遇到困难、一些企业经营出现亏损的情况下,不应再搞集体协商,不应进行集体协商条例修订,制定国家集体协商法,其时机更不成熟,条件也不具备。此外,我们了解到,一些较大城市已经开始的集体协商立法,目前有的已经处于停顿状态。

  张建国:集体协商作为一种调整劳动关系双方利益关系的制度安排,它的作用发挥与经济形势好坏没有必然的联系。也就是说,经济形势好不好,不是能否开展集体协商的前置条件;甚至在一定意义上讲,企业遇到经营困难,更应该通过集体协商让工人充分了解企业生产经营真实情况、体会企业生产经营面临的困境,从而让工人认识到与企业共同应对困难是实现自身各项权益的必要前提。

  当前,我国经济发展正处于结构调整阵痛期、增长速度换档期以及爬坡过坎的紧要关口,经济下行压力依然较大,特别是由于加快转变经济发展方式、促进经济结构战略性调整、化解过剩产能等原因,经济发展中的深层次矛盾凸显,一些企业在生产经营中遇到一些困难和问题。但是,越是遇到这样的困难和问题,就越要充分发挥广大职工的主人翁作用,越要通过有效办法激发广大职工的积极性、主动性和创造性,凝聚起职工和企业共克时艰的强大合力。

  之所以有些企业经营者一遇到经济困难就反对开展集体协商,根本上还是他们对集体协商制度的作用有模糊甚至错误的认识,认为开展集体协商必然增加劳动力成本。事实上,正如前面我们一再强调的,开展集体协商,对劳动报酬而言,既可以涨也可以降,不能单纯理解为只是增加劳动力成本。

  更进一步讲,即便开展集体协商在一定程度上增加了劳动力成本,但随着职工权益的改善,其积极性、主动性和创造性会得到更加充分的激发,进而为企业发展贡献更多的力量和智慧,由此带来的企业经济效益的增长要远远大于劳动力成本的增加,这是为许多已经开展集体协商的企业实践所证明的事实。

  从这个意义上讲,越是经济形势困难,越是企业发展遇到困难,越要发挥好集体协商制度的作用。要做到这一点,通过推进集体协商立法,使集体协商制度更加完善、实施更加顺利,是首要的前提。这说明,越是经济形势不好、越是企业发展遇到困难,越应当推进集体协商立法,为这项制度充分发挥作用“保驾护航”。2009年,在国际金融危机冲击的大背景下,国务院政府工作报告明确提出“鼓励和支持困难企业与员工协商薪酬”,强调的就是协商确定薪酬对于企业应对困难的重要作用和独特意义。因此,那种认为经济不景气时,就不能搞集体协商、就必须暂停集体协商立法的观点是没有任何道理的。

  可以说,当前一些地方修订集体协商条例或推动加快国家集体协商立法步伐不仅需要,而且正当其时,对于应对当前经济形势、促进企业摆脱困境具有重要意义。既然集体协商制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分,若要集体协商制度发挥应有的作用,就需要有健全完善的制度规则作为支撑,“要不要谈”、“怎么谈”、“谈什么”、“谈不成怎么办”等问题,都应当有明确的法律依据。

  当前我国规范集体协商制度的规则还不够完善,主要是规则内容不系统、不完整、不具体,与开展集体协商的工作需要还有较大差距。只有从立法层面完善集体协商规则,真正实现集体协商制度有法可依,集体协商制度才能在实践中被运用好,其独特作用才能得以充分发挥。

  正因为如此,2018-04-23,国务院出台的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》明确提出,要加快收入分配相关领域立法,研究出台集体协商方面法律法规。研究制定《集体协商法》,是完善协调集体劳动关系机制的迫切需要,也是增进集体协商有效性的迫切需要。

  近20年来,我国在推动集体协商制度实施方面不断进行实践探索,取得了重要进展。但是,实践中也存在一些集体合同实效性不强的问题,或是合同条款没有实际内容,或是集体协商流于形式,工作推进的实践与法律支撑不够有力之间的矛盾越来越突出。由于我国尚缺少一部专门系统规范集体协商的法律,导致集体协商工作整体上面临着法律依据不充分、不具体的状态,实践中企业提供虚假信息误导工会协商诉求的情况屡屡发生,企业不愿开展协商、拒不协商,工会也缺乏有效的制约手段。有了《集体协商法》,就可以在一定程度上破解工会开展集体协商面临的“不敢谈”、“不能谈”,企业不愿开展集体协商等难题。

  从当前我国的实际情况看,制定国家《集体协商法》的时机已经成熟,条件也已具备。全国总工会自2008年至今已经开展了两次《集体协商法》立法可行性研究。这两次研究,力求从集体协商的基础理论和实践出发,对中外集体协商制度进行系统的比较研究,总结概括国外集体协商立法对我国的启示,并结合我国的集体协商立法进程和工作实践,分析我国集体协商制度所面临的问题,针对实践的需要提出立法意见,并尝试对我国《集体协商法》的框架结构和具体内容提出立法建议。

  同时,社会各界呼吁尽快制定《集体协商法》的声音也越来越强烈。近年来,全国“两会”代表委员多次提出建议议案,要求全国人大尽快制定兼具较强可操作性和约束力的《集体协商法》,为集体协商进一步提供法律支撑。这些研究工作和社会舆论为集体协商在国家层面立法奠定了基础。

  在地方层面,目前全国已有北京、河北、山西等27个省(区、市)出台了集体协商地方性法规或政府规章,天津、河北、河南等8个省(区、市)和杭州、宁波、无锡、乌鲁木齐、唐山、鞍山等城市人大颁布了工资集体协商条例。这些地方立法也为制定国家《集体协商法》提供了实践依据。

  

  集体协商与集体谈判既有联系又有区别

  记者:谈到企业经营者与工会就涉及工人权益进行协商,有时讲集体协商,有时讲集体谈判,这是为什么?什么是集体谈判?什么是集体协商?它们之间有什么联系和区别?

  张建国:西方发达市场经济国家劳动关系双方为确定劳动报酬等涉及劳动者切身利益问题而进行的谈判,他们称之为集体谈判,而在我国,这种劳动关系双方为确定劳动报酬等涉及劳动者切身利益问题而进行的协商谈判行为在法律上称之为集体协商或平等协商。

  我国的集体协商与西方发达市场经济国家集体谈判的相同点主要集中在协商谈判的主体、程序、内容以及所需的方法技巧上,它们都是由工会作为劳动者一方的代表,按照法定或者约定的程序,围绕工资水平、福利待遇、劳动条件等涉及劳动者权益的重要内容同资方进行协商或谈判,在协商一致的基础上达成协议。在这一过程中,工会都需要具备相应的协商或者谈判技巧,从而保证协商过程更加顺利。

  而两者的不同点主要集中在:第一,西方发达市场经济国家的集体谈判具有潜在的对抗性,而我国的集体协商偏重于沟通和合作。这一点在协商形式的差异上体现得比较明显。非正式、一般性的沟通在我国集体协商中占有非常重要的地位,而西方发达市场经济国家以正式、公开的谈判形式为主导。第二,西方发达市场经济国家的集体谈判一般都会按照“对抗-妥协-对抗”的方法达成谈判目的,而我国的集体协商按照“合作-双赢-和谐”的进路实现协商目的。第三,西方发达市场经济国家的集体谈判的目标是“单维护”,只是着眼于如何最大限度地维护劳动者权益,而我国的集体协商的目标是“双维护”,既要维护劳动者的合法权益,也要促进企业发展。第四,西方发达市场经济国家的集体谈判破裂,工会一方会采取罢工的方式进行救济;而我国如果遇到集体协商不能达成一致时,可以通过仲裁、诉讼等途径来进行救济,劳动关系双方都不提倡罢工,因为罢工会导致劳动关系双方两败俱伤。

  大力推进集体协商制度建设与实施是工会更好地履行基本职责的内在要求

  记者:维护职工合法权益是工会的基本职责,工会推进集体协商制度建设和实施,与履行基本职责是什么关系?

  张建国:我在前面已经作了介绍,近年来,党中央、国务院对集体协商工作作出一系列重要决策和部署,在党代会报告、中央全会决定、国家五年发展规划纲要、政府工作报告等重要文献中,多次强调要积极稳妥推进集体协商,完善集体协商制度。按照我的理解,党中央、国务院之所以对集体协商工作如此重视和支持,就是希望通过重视和支持集体协商工作,由劳动关系双方按照市场经济的普遍规律,通过集体协商的方式化解双方之间的利益分歧,将劳动者表达合理利益诉求引导到依法、理性的轨道上来,从而更为有效地解决普通劳动者工资收入偏低这一最大的民生问题,促进劳动关系和谐、社会和谐。

  事实上,工会落实党中央、国务院的决策部署,关键在于履行好维护职工合法权益这一基本职责。《工会法》在明确维护职工合法权益是工会基本职责的同时,也明确规定,工会通过平等协商和集体合同制度,协调劳动关系,维护企业职工劳动权益。职工参加和组织工会的目的,就是期望工会能够代表和维护他们的利益。《劳动合同法》也规定,“工会应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同,并与用人单位建立集体协商机制,维护劳动者的合法权益。”这说明,工会履行基本职责要有手段和载体,这个手段和载体最主要的就是集体协商。

  可以说,从工会履行基本职责的角度推进集体协商制度建设,切实发挥集体协商制度在维护职工合法权益方面的重要作用,既是法律赋予劳动者的权利,也是工会义不容辞的责任。

  正因为如此,中华全国总工会主席李建国同志强调,要“从完善和发展中国特色社会主义制度的战略层面来加深认识工会维权工作,切实履行好工会的基本职责。工会要赢得职工群众的信赖和支持,必须依法做好维护职工切身利益工作。”要“突出维护职工群众的劳动经济权益,推动建立完善工资协商共决,正常增长、支付保障机制。”落实这样的要求,我们有理由更有责任抓住当前法律有规定、中央有要求、社会有需要、普通劳动者有期盼,以及“十二五”规划纲要有明确部署的历史机遇,进一步坚定推进集体协商的信心和决心,将集体协商真正作为工会的基本工作、维护职工合法权益的基本载体、确立职工工资分配的基本方式、促进劳动关系和谐的基本手段来抓,凝聚力量,攻坚克难,不断扩大集体协商覆盖面,提高集体协商实效性,把集体协商制度建设推上一个新的高度,使集体协商对调整劳动关系真正发挥基础性作用。

  此外,我们看到,2010年以来,每年全国“两会”期间,推进集体协商制度建设都会成为代表们议论的一个热点问题。一些代表认为推动企业普遍开展工资集体协商,抓住了劳动关系和收入分配领域的要害,是平衡劳动关系双方利益、化解劳动关系矛盾的有效方法。财政部、发改委的一些官员也提出,工资是劳动的报酬,也是收入分配的重要内容。劳动力作为生产要素,应接受劳动市场的基本规则,但政府应加强对劳动市场的监管,完善企业工资集体协商制度,防止资本过度地使用其话语权,损害劳动者权益。发达市场经济国家普遍将健全集体协商制度,作为理顺工资分配关系、构建和谐劳动关系的重要着力点。我国也应该加强集体协商制度建设,并大力推进集体协商实践。

  

  工会推进集体协商制度建设与实施取得了重要进展、发挥了积极作用

  记者:近年来,随着党和国家越来越重视集体协商工作,全国各级工会抓住这一有利契机积极推动,集体协商工作取得重要进展,主要表现在哪些方面?

  张建国:党和国家对集体协商工作的重视和支持,为全国各级工会推进这项工作提供了有利契机和强大动力。为了贯彻落实党和国家的工作部署,2010年,全国总工会做出“两个普遍”工作部署;2011年初,全国总工会制定下发了《中华全国总工会2011-2013年深入推进工资集体协商工作规划》、《中华全国总工会关于进一步推动世界500强在华企业建立工资集体协商制度的意见》、《全国工会集体协商指导员培训实施计划(2011-2013年)》;2012年5月,全国总工会制定出台了《关于加强专职集体协商指导员队伍建设的意见》。

  在全国总工会的全面部署和大力推动下,全国各级工会将推进集体协商工作摆上全会工作重要位置,多措并举加大推进力度,取得了长足进展。目前,全国有25个省(区、市)将推行工资集体协商写入当地国民经济和社会发展“十二五”规划纲要;17个省(区、市)将推进工资集体协商写入政府工作报告;29个省(区、市)将工资集体协商制度建设纳入党政目标考核体系;25个省(区、市)地方党委、政府下发或转发了开展工资集体协商的指导性文件。截至2013年底,全国签订集体合同总数242万份,比2010年的140.7万份增长了72.0%;覆盖企业632.9万家,比2010年的243.8万家增长了159.6%;覆盖职工2.87亿人,比2010年的1.85亿人增长了55.1%.签订工资专项集体合同129.8万份,比2010年的60.8万份增长了113.5%;覆盖企业364.4万家,比2010年的111.6万家增长了226.5%;覆盖职工1.64亿人,比2010年的7565.7万人增长了116.8%,全国总工会“三年规划”确定的已建工会组织的企业80%以上建立工资集体协商制度的目标任务顺利完成。

  经过多年的努力,集体协商制度的重要作用已经初步显现:一是减少和化解了劳动关系矛盾,促进了劳动关系和谐稳定。二是提高了职工工资水平,维护了职工收入分配权益。三是企业用工行为得到进一步规范,确保了职工队伍更加稳定。四是工会组织影响力不断扩大,提升了工会的吸引力和凝聚力。

  在新的起点上推进集体协商制度建设和实施既要积极稳妥又要坚定不移

  记者:据了解,近期全总出台了一系列文件,部署在全面深化改革中继续大力推进集体协商制度建设与实施,其主要内容是什么?

  张建国:为了贯彻落实党的十八大和十八届三中全会关于健全工资决定和正常增长机制的明确要求,按照中国工会十六大对集体协商工作作出的新部署,有必要通过制定新的规划和指导意见,进一步明确集体协商新的工作方向、目标任务和工作重点。在历年来工作基础上,今年全国总工会又出台了三个重要文件:3月19日,全国总工会下发了《关于提升集体协商质量增强集体合同实效的意见》,4月18日,全国总工会下发了《深化集体协商工作规划(2014-2018年)》。与全总出台的这两个文件相呼应,4月14日,国家协调劳动关系三方出台了《关于推进实施集体合同制度攻坚计划的通知》。

  这些文件主要就全面深化集体协商工作,提出了指导意见,做出了全面工作部署,旨在进一步巩固集体协商建制率,努力提升集体协商质量、增强集体合同实效,推进完成国家“十二五”规划纲要确定的到2015年底集体合同签订率达到80%的目标任务,为各级工会和协调劳动关系三方合力推进集体协商制度建设提供了重要的政策遵循。

  从工作目标看,三个文件确定的目标任务是在巩固原有建制率的基础上,把工作重心转移到提升集体协商质量上来,从而实现集体协商工作全面深化发展。这是从“扩面”到“提质”的梯次和渐进的发展过程,是与党中央近年来对集体协商制度建设从“实行”、“建立”到“完善”的工作要求相互衔接的。从工作举措看,三个文件特别强调开展集体协商必须重视职工参与,既依靠职工,又惠及职工,使越来越多的职工对集体协商的效果感受得到、能够认可、趋于满意,使集体协商真正成为工会履行维护职工合法权益基本职责的有效途径。

  这些文件确定了当前和今后一个时期工会推动集体协商工作的目标任务:集体协商制度不断健全完善,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系和工作机制;集体协商制度全面深入实施,协商形式不断丰富多样,广泛、多层、制度化发展;集体协商制度实施效果明显,成为初次分配领域劳动和资本按贡献参与分配的决定机制,成为市场经济条件下协调劳动关系的重要方法,在构建和谐劳动关系方面发挥重要且不可替代的作用。

  为此,在工作实践中,我们应该着眼充分发挥集体协商制度在市场经济体制中对调整劳动关系的基础性作用,以职工广泛深入参与为基础,以促进职工方协商代表敢谈善谈为着力点,以有效解决职工关心的突出问题为核心,以实现劳动关系双方互利共赢为目标,逐步提高广大职工对集体合同的满意度,形成企业与职工利益共享机制。

  当前,推进集体协商制度建设与实施,重点内容就是劳动报酬,要通过集体协商,努力促进初次分配更加公平合理;重点领域就是非公有制中小企业和世界500强在华企业,努力促进在中国大陆境内所有企业依法普遍开展集体协商;重点形式就是行业集体协商,要进一步加大行业集体协商推进力度,通过行业集体协商,努力破解企业工会“不敢谈”、“不会谈”等难题;重点对象就是一线职工、农民工、劳务派遣工,通过集体协商,努力促进广大普通劳动者从中普遍受益。

  记者:请根据集体协商工作的发展态势,预测一下集体协商工作的未来发展趋势?

  张建国:这些年推进集体协商工作的实践,使我们能够明显感到,随着党和国家越来越重视保障和改善民生、不断加强社会建设,集体协商工作在党和国家工作大局中的地位和作用越来越重要。各级党政对集体协商工作的重视程度逐步提高,社会各界对这项制度建设取得的进展、发挥的作用、存在的问题,关注程度越来越高,讨论得越来越深入,特别是广大职工的参与意识明显增强,越来越习惯和借助集体协商的方式依法理性表达自身的利益诉求。

  从理论的逻辑推衍和实践的发展脉络全面审视集体协商工作,我们也越来越坚信,只要我们坚持发展社会主义市场经济,就一定要通过集体协商来处理劳动关系矛盾,这是必然选择,不是谁愿意与否就能改变的。没有这样的制度安排,市场经济体制必将是不完善的,甚至是不公正的。同时,《劳动法》和《劳动合同法》均明确规定集体合同由工会代表企业职工一方与用人单位订立,这一排他性规定,既是对工会组织的赋权,也说明工会组织代表职工一方开展集体协商义务的不可替代性以及责任的不可推卸性。基于这样的认识,我们认为,中国的集体协商制度必将成为社会主义市场经济体制的重要组成部分,必将成为协调劳动关系的重要手段,必将成为工会履行维护职工合法权益基本职责的重要载体,这是不以人的意志为转移的历史趋势。从这个意义上讲,集体协商不是工会的一项普通工作,而是一项对于广大职工群众具有普惠性的事业。因此,各级工会应当把推进集体协商制度建设作为一项事业来推动,怀着惠及广大普通劳动者的深厚感情和热心,以打持久战的思想准备和耐心、打攻坚战的细致筹划和决心,方向不变、力度不减、坚持不懈地加以持续推进。

   
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